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全球治理中的公私合作伙伴关系治理模式
 
                                                吕晓莉 梁 晓
 
      一、全球治理的困境与公私合作伙伴关系(PPP)治理模式的兴起
      “全球治理”的概念最早由国际发展委员会主席勃兰特于1990年提出,是为了顺应世界从两极格局向多极化演变,对全球事务进行共同管理的时代需求。自二次世界大战以来,美国凭借强大的政治、经济和军事实力,主导建立了联合国、北约、国际货币基金组织、世界银行等全球性组织,借助巨大的制度网络,美国通过提供全球公共物品换取其他国家对其霸权国权力地位合法性的认同。2008年金融危机爆发后,随着美国经济放缓与新兴经济体的崛起,美国无论是提供公共物品的能力还是提供公共物品的意愿均大大降低。另外,全球治理的供应和需求矛盾十分尖锐。治理议题不断扩展,而治理供给面临短缺。民族主义广泛兴起和高扬,进一步加剧了全球公共物品供给的困难。由于全球公共物品的使用具有非排他性和非竞争性的特点,国家或公民在使用如全球公共卫生、全球安全、跨国基础设施等全球公共物品时,存在“搭便车”现象,使得全球公共物品的供不应求问题成为常态。
      全球公共物品的供应问题主要表现为未充分利用与供应不足两个方面:有时,全球公共物品中某种物品可能严重缺失,会严重破坏人们的生活;有时,某种产品虽然存在,但存在使用不足或受益分配存在不均现象。新的时期,全球化进程的加深使得跨国人口流动、国际贸易和投资的规模不断增长,经济全球化对增加国际公共安全、国际法律制度、国际经济秩序、国际公共基础设施、动植物疾病防治等全球公共物品的供给也提出了新的要求,这些都导致了全球公共物品供不应求的矛盾更加尖锐。因此,全球问题的解决更需要全球层面的集体行动,需要全球公共物品的更加有效的供给。自下而上的公私合作伙伴关系(PPP),依靠市场力量,便于实践推行,能够在一定程度上缓解全球治理的困境。
 
      公私合作伙伴关系(Public Private Partnerships,以下简称PPP),目前尚没有一个国际共同接受的标准定义。加拿大 PPP委员会认为,公私合作伙伴关系是公共部门和私营部门之间的一种合作经营关系,它建立在双方各自经验的基础上,通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制,最好地满足事先清晰界定的公共需求。美国PPP国家委员会认为,公私合作伙伴关系是公共机构和私营部门签订的合同协议,双方共享技能与资产,并提供相关服务满足公众需求。世界银行认为,PPP是私营部门和政府实体之间建立的长期合约,提供公共资产或服务,私营部门承担重大风险和管理责任。据估计,现实世界中,已经在运作的PPP项目总量已达400个,其中环境和健康部门各占1/4。 1985~2011年全球基础设施PPP名义价值为 7,751亿美元,其中,欧洲处于领先地位,约占全球PPP名义价值的45.6%。英国、加拿大和澳大利亚的.. PPP模式成功案例较多,有其自身的特点。如加拿大PPP委员会主导的222个PPP项目覆盖了加拿大国内全部11个省内并扩展到全球范围,集中于能源、教育、医保、环境、运输、通讯等全球治理议题的领域。因此,我们可以说,在全球范围内众多PPP项目的推进过程中,在涉及全球公共物品的供给领域,已经产生了一种有别于传统治理模式的新的合作方式。
 
      我们发现,在全球治理的语境中,PPP治理模式虽然兴起较晚,但有着自己独特的运作特征,突破了全球公共产品供给中单纯依赖公共部门的局限,为解决全球公共产品供给问题上动力不足、资金短缺、效率不高的治理难题提供了独特的解决之道。
   
      二、全球治理中的.. PPP治理模式的实践运作与特点
 
      就当前全球领域开展.. PPP治理的现状而言,可以将PPP治理模式分为两类。分别是以国家(政府)主导的PPP治理模式和国际组织主导的PPP治理模式。
 
      (一)以国家(政府)主导的PPP治理模式
 
      在全球有许多成熟的PPP市场,包括加拿大、英国、澳大利亚、美国等国。区分不同国家PPP治理模式的一个重要方法是加、英、澳等国的PPP项目的实行是通过全面的政府项目规划,但具有不同种类的运作模式。
 
      以政府主导的.. PPP项目主要集中实施于各国国内,涵盖领域包括医疗、能源、环境、教育、医疗等方面,但全球化的今天,许多国内问题的治理具有全球的意义,同时,国内PPP治理模式的有益探索有助于在更大的范围应用.. PPP治理模式解决更多的全球性问题。
 
      以政府主导的PPP治理模式的主要特点表现为:
 
      1、专门化的管理和运作机构。领先国家为了保证PPP项目的施行设立了专门化的机构,如加拿大PPP委员会(The Canadian Council for Public-Private Partnership)、英国基础设施局(Infrastructure UK)、美国 PPP国家委员会(National Council for Public-Private Partnerships,简称NCPPP)、澳大利亚基础设施局(Infrastructure Australia)等,专业机构利用自身专业人员和大量外围专家可以为政府提供政策指导和技术支持,有效解决政府在PPP管理上的机制性失效问题,在成功推行PPP中发挥着至关重要的作用。
 
      2、稳定的PPP市场。稳定的PPP市场对确保竞争性的合同和高质量的投标至关重要。同时,通过稳定的PPP市场可以将PPP治理模式扩展到国内尚未开展的省市甚至国际领域。长期专业化的合作使得公共部门和私营部门建立起互信机制,有助于激发和维持一个多元化和竞争力市场的发展。
 
      3、政治环境的支持。公众对于私营部门进入公共领域的接受程度逐步提升,加拿大公众对公私合作伙伴关系的接受度从2004年的60%提升至2011年的70%。 PPP治理模式不仅可以带来公共设施和服务质量的提升,而且有助于市场环境的改善,经济的增长和就业机会的增加。
 
      (二)以国际组织主导的PPP治理模式
      在加拿大、美国、英国等活跃的PPP市场,国家主导了公私合作伙伴关系,并探索了多种PPP治理模式,在PPP市场不甚活跃的广大发展中国家,国际组织的作用不容忽视。例如,世界银行作为全球性的国际组织,其下属机构国际金融公司(International Finance Corporation,简称IFC) 2旨在全球范围内减轻贫困和提高生活水平,大量开展了公私合作伙伴关系,并形成了独特的PPP治理模式(如图1所示)。
 
             可行的项目环境  建构公私合作伙伴关系  执行PPP项目
                      图1 国际金融公司(IFC)PPP治理模式
 
      国际金融公司(IFC)建立的.. PPP治理模式最大特点是国际组织成为连接公共部门和私营部门的桥梁。IFC为政府在实施公私合作伙伴关系过程中提供建议,并对私营部门进行监督,执行严格的招标规则,确保公平竞争。IFC在全球领域开展的项目包括改善不发达地区的农业灌溉水平、信息通信水平、构建医疗卫生网络、完善交通运输设施、促进教育软硬件设施的提升等等。截止2014年,IFC在25年中在102个国家开展了360个项目,私人投资达135亿美元,4800万人享受到了IFC提供的基础服务。通过对PPP项目的指导,IFC帮助发展中国家特别是在极端贫困和极端恶劣环境中的国家改善基础设施条件。
      以国际组织为主导的.. PPP治理模式特点表现如下:
      1、专业性和指导性。虽然.. PPP治理模式面向全球提供公共物品的时间较短,但国际金融公司(IFC)、多边投资基金(MIF)等国际组织经过20余年的发展,培训了大量专业人员,在PPP项目运营方面积累了丰富的知识和经验,这使得它们在不成熟的、新兴的PPP市场中建构公私合作伙伴关系时能够提供专业化的指导意见,包括详尽的设计和执行能力,并在PPP治理模式中促使各方风险最小化。
      2、中立性。区别于发达国家官方发展援助(Official Development Assistance,简称ODA)由公共部门(政府)援助私营部门(非政府组织等)提供全球公共物品的模式,国际组织主导的PPP治理模式最大特点就是其中立性。国际组织作为介于政府部门和私营部门的中间力量,其独特性使得它主要借助市场力量,平衡公众和私人投资者的需求,既满足公众要求更好的、可持续的公共服务的关切,又能够吸引到符合条件的适合的私人投资者。
      3、客观性和透明性。国际组织从PPP项目最开始的招标阶段就制定了严格的招标规则,确保公平竞争。在项目的执行阶段进行严格的跟踪记录并监督项目执行的始终。每个PPP项目(包括已经结束的和正在进行的)都有公开的完整的项目报告接受公众的监督。这样的客观性和透明性能够帮助私人投资者克服某些国家政治的不确定性和投资的高风险性。
      4、灵活性和多样性。不同的国际组织在PPP治理模式中发挥的作用不同。如国际金融公司、多边投资基金等介入到PPP项目中,提供指导意见,旨在改善不发达国家或地区的公共基础设施和公共服务;而欧洲PPP技术中心等国际组织更多利用其自身的专业性为PPP项目的建构提供技术援助和数据支撑。不同国际组织的不同方式使得国际组织主导下的PPP治理模式呈现出高度的灵活性和多样性。
      三、全球治理中PPP治理模式的优势与挑战
      客观地讲,在全球治理领域,PPP治理模式的应用尚处于初级阶段,且大多集中于较发达的国家与地区,但PPP治理模式的产生与发展同时也探究出了一条不同于传统治理模式的新型道路。在PPP治理模式中,政府不必在涉及全球公共物品的供给上直接全面投入,可以以市场为杠杆,促使私人行为主体在寻求全球性问题的解决办法中做出贡献,促进迫切但政治上进展缓慢的公众关注的焦点问题得到解决。
      (一)全球公私合作伙伴关系治理模式的优势分析
      通过风险和责任的共享,PPP治理模式将公共和私营部门紧密联系起来,使公共部门受益于私营部门的专长,通过委托日常运营和监管,使其将重点放在政策和计划方面。在全球缺乏公共服务和设施的领域,与私营部门的合作可以从一个新的角度提供解决全球治理困境的有效方式。从实践的成效来看,开展PPP治理模式的潜在优势有以下几个方面:
 
      第一,可以弥补公共部门有限的能力,满足解决全球问题日益增长的需求。正如前文所指,全球公共物品存在着供应不足、供应失调和过度使用等问题,某一国家或某一组织无法满足全球公共物品的供给。随着当前全球问题的不断扩展,引入PPP治理模式,在农业、能源、教育、医疗、通讯、运输等各个领域改善原有的公共设施,提供更好的公共服务,私营部门同时对所提供公共物品的持续性和有效性负责。
      第二,有助于提升公共服务项目的执行效率。市场的竞争压力可以使政府从私营部门那里获得效率,改善公共部门官僚作风。公共部门和私营部门的合作能够更好地实现风险的长期分担,私营部门的专业知识和长期实验能够明显提升公共服务的效率,以利润为导向的私营部门有直接的经济动力去追寻并开展新的项目,在全球领域提供更好的公共服务,满足公众的需求。
      第三,可以提供新的融资方式。私营部门可以借助市场的力量,在全球公共物品供给不足的情况下提供新的资金来源渠道,通过市场机制,达到预算的最优化,实现资金的价值。如果没有私营部门的参与,有些项目可能因为政府资金的缺乏而流产。
      第四,实现公共部门和私营部门的有效互补。在PPP治理模式中,政府与私营部门合作提供公共服务,同时分享风险和收益。政府建立项目目标,私营部门为实现这些目标承担责任。政府为项目从设计、建设到运营的整个生命周期提供一个持续的激励;通过政府的监督,督促私营部门在预算内如期交付项目。私营部门可以促进技术转让,并为政府部门培训人才。一个完备的PPP结构使私营部门的利润依赖于它能否实现政府的目标。政府保留项目的所有权,并承担确保人民从私营部门获得足够的服务的责任。交货后付款和风险分担等方式有助于使私营部门专注于提供优质的公共服务。结构良好的公私合作伙伴关系可以帮助
政府利用私营部门的专业技能和效率,筹集资金,并促进发展,而公共部门和私营部门分配风险可以最好地实现管理。
      (二)全球公私合作伙伴关系治理模式的风险与挑战
      PPP治理模式在实践中虽然取得了一定的成效,但也存在重重的困难。在看到PPP治理模式的优势的同时,应该规避潜在的失效风险:
 
      第一,PPP治理模式中,政府是处于采购者、管制者的位置上,但是为了达到“资金的价值”目标,为了保证强制招标的实施,政府机构又不得不介入到实际推动PPP的过程中,成为具体实施的推动者,由此造成了过程不够透明、管制力度不够的问题。
      第二,在不成熟的.. PPP市场,公共部门和私营部门的行为缺乏法律法规的监管。由于法律法规的修订、颁布等,导致原有项目合法性、合同有效性发生变化,给PPP项目的建设和运营带来不利影响,甚至直接导致项目失败和终止。同时,PPP治理模式也面临着政府信用风险高、配套设施不完善、项目收益无保障等不利因素。
 
      第三,私营部门的能力发展也是影响PPP治理模式成败的关键因素。随着全球有效治理的失灵和跨国活动者能力的增强,公共部门正在向私营部门转移一部分权力。私营部门(提别是企业)在全球公私伙伴关系的初期毫无疑问以追求经济利益为主要目的,但随着伙伴关系的深入,通过在地化和实践经验的积累,私营部门会更加注重自身品牌效益,实现在当地影响力的提升,而这种意义与层面上的提升是PPP治理模式有效性、可持续性的重要保障。
 
      第四,PPP治理模式的根本立足点在于公私部门的合作,其中,通过互动沟通实现利益的均衡是PPP治理模式推进的最基本动力所在,在全球治理的领域,只有通过公益市场化降低公益提供机制的成本,才能为公私合作提供便利,有利于合作达成。伙伴关系的建立是共同致力于攻克公共产品供给难题,寻找适合双方的创新性解决方案的前提。
 
      另外,我们同时也要看到,成功的全球公私作伙伴关系治理模式不仅有赖于公共部门和私营部门的合作,更依靠全球政治、经济、社会网络的联动。即需要全社会对于安全、社会、环境等全球问题的关注,需要一个健全的经济基础保障公私合作伙伴关系的顺利建构,同样也离不开国家和利益相关方的支持,提供一个稳定的监管环境,保障一个透明和有竞争力的投标过程,并确保.. PPP项目有效性和持续性。
 
      结语:
      当前,全球仍有8.4亿人无法获得安全的饮用水,超过10亿人无法使用电信服务,16亿人生活在电力缺乏的环境中、25亿人缺少适当的卫生设施。这些全球公共物品供给上的差距是导致不发达国家和地区健康状况不佳、经济增长缓慢、贫困根深蒂固的主要原因。总的来看,全球治理领域PPP治理模式的兴起是全球化的必然趋势,利用市场机制,自下而上提供全球公共物品,缓解公共物品供给动力不足,依靠市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”协调管理,发挥市场在全球公共物品供给中的杠杆作用,充分调动私营部门在供给公共产品中的积极性,是走出全球治理困境的可选路径之一。尽管PPP治理模式不是每一个国家建设基础设施、满足社会服务以及供给全球性公共产品的必然选择,但它可以为全球化时代的全球治理困境提供一种新的应对模式,以解决全球性问题,推进人类社会的共同发展。
 
                       (吕晓莉,女,北京师范大学政府管理学院副教授,法学博士,硕士生导师,研究领域:全球化与全球治理;梁晓,北京师范大学政府管理学院. 2013级硕士研究生)

1 数据来源 IFC官方网站资料:http://www.ifc.org/wps/wcm/connect/AS_EXT_CONTENT/What+We+do/IFC+and+
PPPs访问时间.. ;2015-6-30
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