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南海问题的演变与前景
 
                                                      周方银

  自2010年以来,南海局势经历了复杂的演变过程。南海此前多年相对平静的局面,随着美国亚太再平衡战略的推进而被打破。南海问题由于其牵涉国家数量较多、历史背景和现实情况复杂,争议一旦引发,就很难停止,加上美国、日本等国的推动,在过去五年多的时间里,南海局势持续保持较高的热度。2016年以来,随着美国在南海巡航活动的进一步升级,以及7月12日临时仲裁庭裁决结果的宣布,在国际舆论场中,南海问题的热度达到了最高点。
                                     南海问题持续保持高热的原因
      南海问题发展到当前这样一种态势,是多方面因素共同作用的结果。
      首先,是美国亚太再平衡战略的深入推进。在全球金融危机爆发、中国继续快速崛起的背景下,美国于2011年开始大力推进亚太再平衡战略,加大对东亚地区的战略投入,强化在这个地区的前沿军事存在。通过巩固其在本地区的同盟体系,加大对中国的战略压力,挤压中国的战略空间,强化其对东亚地区的主导地位。
      为了达到从长期角度强化美在东亚地区的军事存在的目的,美国采取的一个重要策略,是通过操控地区热点问题,在一定程度上提升地区局势的紧张程度,创造本地区国家对美国安全保护的需求,提升其安全保护在本地区盟国和安全伙伴眼中的价值,美国也借此机会,以条约化的方式提升其与盟国的军事合作水平。2011年以来,美在南海问题、钓鱼岛问题上的介入力度比过去都明显提高了。
      从这样一种考虑出发,美国介入东亚地区热点的目的,不是为了解决问题,而是希望以对美国来说可控的方式,使这些问题长期化,使这些问题持续存在而无法获得根本的解决,这有助于使美国在本地区的军事存在长期化,从形式上得到合理化。
      其次,是部分东南亚国家的机会主义心理,以及对形势一定程度的误判。
      过去很多年,中国从推动东亚合作的角度出发,对南海问题采取了“搁置争议”的做法,希望南海问题不要妨碍中国与东南亚国家合作的推进。2002年11月,中国与东盟十国签署《南海各方行为宣言》,各方承诺“保持自我克制,不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动”,表示“愿通过各方同意的模式,就有关问题继续进行磋商和对话”。
      在一个时期内,《南海各方行为宣言》对于稳定南海形势起到了一定的积极作用。之后,中国于2003年作为域外大国率先加入《东南亚友好合作条约》,与东盟建立了面向和平与繁荣的战略伙伴关系。2002年11月,中国东盟签署《中国与东盟全面经济合作框架协议》,决定到2010年建成中国-东盟自由贸易区。在一个比较长的时期内,中国东盟合作取得了很多重要成果,达到了很高的水平。但随着中国崛起,以及美国对亚太再平衡战略的持续推进,部分东南亚国家在对美国支持的力度和有效性、中国维权的坚定性存在一定误判,并在此基础上产生较强的机会主义心理,使南海问题的继续搁置变得更加困难。
      2012年以后,面对美国的战略压力,以及部分东南亚国家,特别是菲律宾在南海问题上对自身利益的侵蚀,中国在南海维权方面采取了更加有力的做法。包括在2012年4-5月在黄岩岛的对峙,夺回了对黄岩岛的实际控制权。此后,中国在南海继续进行了持续的维权行动。菲律宾除继续采取登岛、命名岛礁、强化对岛礁和海域的行政管理等做法之外,于2013年1月正式向联合国海洋法法庭提请了针对中国的仲裁。
      南海局势发展到当前的态势,是在中国崛起,美国加大再平衡战略力度的结构性背景下发生的。在这样的结构性背景下,中国周边的任何热点问题,都可能被美国加以最大限度的利用,以对中国形成更大的战略羁绊。而菲律宾向国际仲裁庭提起仲裁,进一步缩小了相关方在南海问题上的回旋与灵活选择空间,它也迫使中国在南海维权中,不得不采取某些更加有力的做法。菲律宾采取的这一主动行为,使南海问题的解决变得更加困难。
                                                南海问题的发展前景
      南海问题发展到当前的态势,是很多因素相互纠缠、相互作用的结果,要从根本上解决南海问题,面临极大的困难,在一个比较长的时间内,南海问题都难以获得根本性的解决。菲律宾为了最大限度地向中国施压,采取了某些让自己、也让对手没有退路的做法,最突出的是就南海问题提起国际仲裁。提请国际仲裁的做法,恶化了中菲在南海问题上的关系态势,为对话协商解决南海分歧设置了很大的障碍。
      总体来看,南海问题还是要通过外交谈判、而不是军事冲突的方式来加以解决。菲律宾和越南作为相关方,与中国相比,他们在实力方面具有明显劣势,如果由于他们的政策而把南海问题推到必须用武力加以解决的境地,显然不是明智的做法。中国在南海问题上表示的态度兼具坚定性与灵活性,一方面,“绝不会牺牲南海主权权益”、“不会畏惧任何军事挑衅”,但同时也“不会放弃和平解决南海问题的努力”。中国的政策立场表现了在维护自身权益方面的坚定性,和在采取进攻行为方面高度的克制性。
      虽然各方不愿通过武力解决南海问题,最终通过外交手段解决是大多数相关国家的共识,但如何采取具体的措施向这个方向迈进,到现在为止并没有很好的办法。2014年8月,中国外长王毅表示,中方赞成并倡导以“双轨思路”处理南海问题,即有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决,而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护。“双轨思路”展示了中国的政策立场和积极态度,但如何具体地加以推动,还有许多细节要现实地加以解决。此外,菲律宾、越南对“双轨思路”的回应谈不上很积极。
      通过过去5-6年围绕南海问题的博弈,以下几点逐渐变得相对清晰:首先,中国、美国、南海其他声索国,要从南海局势升温中获得很大实际物质收益,都不太可能,南海博弈如果出现进一步的较大升级,更可能造成多输的结果,并给各方带来难以忽视的代价。其次,从短期来说,中国、菲律宾、越南在南海问题上都没有多少退路可走,只有美国处于可以较为灵活转身的位置。如果美国采取加剧南海局势紧张的做法,其结果从长期角度将不利于中、菲、越等国利益。对这一点的清晰认识,可能推动中菲政策立场一定程度的转圜。在中国的能力、手段、意愿比较清晰的情况下,什么样的选择更符合自身的物质利益,对菲律宾、越南来说,已经较为明显。
      在南海仲裁之后,如果一段时间内中、菲、越等国都不采取激化形势的具有实质性的向前推进的政策,将会出现有助于迎来转机的时间段。当前,对管控南海问题来说,重要的是有一个冷却和缓慢降温的过程。由于相关国家从短期来说没有多大妥协空间,降温的第一步更多是政治姿态性质的,首要的表现是不升级,心理上的逐渐冷却;其次,逐渐可以通过开展功能领域的合作,淡化传统安全问题,把南海问题从本地区最核心的关注议题上移开,包括在一定程度上对南海问题去符号化,不把它看成是大国关系较量与地区秩序转换的焦点和试金石,而把它回归为不过是一个相关国家需要解决的历史遗留问题,一个领海争议问题,并回归理性务实的态度,增强各国在这个问题上的战略耐心,避免采取情绪性的反应。
      从策略上,相关国家需从自身利益出发,减少域外国家的非建设性的干预。从菲律宾的角度,它在一定程度上借助美国、日本等域外国家的做法,完全不能起到迫使中国让步的做法,反而促使中国更坚决地加强自身的物质能力建设,以更激烈的手段维护在南海的权益。过去几年南海博弈的一个重要作用,是向东南亚相关国家表明了这一行为逻辑更可能带来的政策反应。这一认知有助于相关国家在南海问题上采取更为务实的态度。
      从中期来说,比较重要的是,南海问题虽然还不能获得根本性的解决,但在南海局势有所降温的情况下,人们可以大体看到南海问题通过和平外交手段加以解决的可能性。从这个角度,中国、菲律宾如果能够以平和的心态,探讨在南海渔业、资源勘探与开发等方面的合作,即使只是相对次要、规模有限的合作,也具有十分重要的意义。
 
                                                                                       (作者系广东国际战略研究院教授)
 
 
 
 
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